РАЗДЕЛЫ


ПАРТНЕРЫ






раздел "Статьи отечественных экономистов" >> "Анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за период 1993-2003 годы" - Счетная палата

Введение

Основанием для проведения экспертно-аналитического мероприятия «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы» являются: статьи 2,  18, 21 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[1], пункт 3.19 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2004 год, решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации  (протокол заседания Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 января 2004 г. № 3(373), пункт 7.2).

 

Предмет анализа: правовые основы и практика деятельности органов государственной власти по приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.

 

Цель экспертно-аналитического мероприятия: анализ процессов приватизации в Российской Федерации за период 1993-2003 годы с учетом ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий и на основании материалов, полученных от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты Российской Федерации.

 

Задачи экспертно-аналитического мероприятия: анализ деятельности органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.; изучение причин и последствий выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации; разработка рекомендаций по совершенствованию правовых и институциональных условий проведения приватизации на современном этапе.

 

Осуществление экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в сфере приватизации входит в компетенцию Счетной палаты Российской Федерации.

Согласно абзацу 3 статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности является одной из задач высшего органа внешнего финансового контроля страны. Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) на основании положений статьи 18 Федерального закона осуществляет также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности. Кроме того, в соответствии с требованиями абзаца 1 статьи 21 Федерального закона Счетная палата обязана систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений.

Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая на V Конгрессе  Европейской организации высших органов финансового контроля (далее – ЕВРОСАИ), особо подчеркнул: «Один из наших приоритетов – развитие действенной системы государственного финансового контроля. Ее важнейшая задача – повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления обществу объективной информации о качестве работы государственных институтов». Сказанное в полной мере относится к оценке качества работы институтов государства в такой политически, экономически и социально значимой сфере, как приватизация.

Участие Счетной палаты в осуществлении внешнего финансового контроля приватизационных мероприятий соответствует также современной международной практике, ориентированной на повышение прозрачности и подконтрольности деятельности органов государства в сфере формирования и расходования средств государственного бюджета – главного политического и финансового инструмента реализации социально-экономической политики страны.

Согласно международно-признанным стандартам, изложенным в документах и рекомендациях Международной организации высших органов финансового контроля (далее – ИНТОСАИ) [2], членом которой Счетная палата является с 1995 года, приватизация государственных активов должна быть открыта для внешнего независимого государственного аудита[3].

Так, в частности, в Руководстве по стандартам аудита приватизации, принятом ИНТОСАИ в 1998 году, указывается, что анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля (далее – ВОФК), поскольку продаваемые активы являются «общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик получил правильную цену»[4].

Кроме того, согласно международным стандартам и сложившейся практике, ВОФК должны не только осуществлять аудит эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации, но также участвовать в оперативном контроле (аудите) приватизационных мероприятий на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки[5]. Только таким образом – при наличии действенного внешнего финансового контроля приватизации – общество может получить гарантии, что продажи государственной собственности проведены в соответствии с законом, продаваемые государственные активы правильно оценены, а между участниками приватизационного конкурса действительно существовала честная конкуренция.

 

Структура отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия построена в соответствии со следующей логикой: нормы (анализ правовой базы приватизации) – институты (анализ институциональных основ приватизации) – практика (анализ процессов приватизации в различных сферах экономики) – выводы и рекомендации.

 

В связи с тем, что в Российской Федерации участие Счетной палаты в предварительном и текущем контроле процессов приватизации оказалось по объективным причинам ограничено[6], основные результаты данного экспертно-аналитического мероприятия базируются на выводах, полученных в результате осуществления последующего контроля наиболее важных приватизационных сделок. Кроме того, источниковую базу для настоящей аналитической записки составили документы и материалы, полученные от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты, данные государственной статистики, тематические научные исследования и отчеты Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, иные исследования.

 

Выбор хронологических рамок экспертно-аналитического мероприятия – 1993-2003 гг. –  связан с тем, что с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации началось формирование современной законодательной базы, отражающей глубокие изменения, происходящие во всех сферах государства и общества, в том числе – в экономике и в отношениях собственности. На протяжении 1993-2003 гг. правовые и институциональные основы приватизации претерпели неоднократные и существенные изменения, завершившиеся принятием в 2001 году нового Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Введение в действие новых приватизационных механизмов потребовало разработки целого ряда нормативных правовых актов, конкретизирующих положения Федерального закона. Эта работа была в основном завершена к 2003 году, с которого фактически начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

 

 

* * *

 

В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи Российской Федерации на пути построения демократического, правового, экономически развитого государства – равноправного партнера ведущих держав мира оцениваются на международной арене по целому комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают показатели, связанные со становлением основ рыночной экономики, возникновением частной собственности и эффективных собственников.

Поскольку, как отмечалось выше, в компетенцию Счетной палаты входит контроль за эффективностью и целесообразностью использования федеральной собственности, анализ процессов приватизации в 1993-2003 гг. должен дать ответы прежде всего на следующие вопросы.

Было ли целесообразным принятие решения о массовой приватизации в начале 90-х годов?

Были ли действия органов государственной власти законными и эффективными?

Обеспечили ли органы государственной власти гарантии равенства прав и защиты законных интересов граждан в процессе приватизации?

Как показали результаты экспертно-аналитического мероприятия, решение о начале массовой российской приватизации в определенном смысле оказалось вынужденным. Однако начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий.  Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.

Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Анализ причин и последствий недостаточной эффективности действий органов исполнительной власти в достижении стратегических целей приватизации, а также исследование наиболее типичных фактов нарушения законности при проведении приватизационных сделок позволили Счетной палате разработать ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правовых и институциональных основ приватизации, что является вкладом высшего органа финансового контроля страны в решение общей задачи по наведению порядка в сфере управления государственным имуществом.


 



[1] Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ, от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ).

[2] Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) создана в 1953 году. В настоящее время ее участниками являются высшие органы финансового контроля 185 государств мира. Счетная палата Российской Федерации входит в различные постоянно действующие комитеты и рабочие группы ИНТОСАИ, в том числе – в Рабочую группу по аудиту приватизации.

[3] См., например, Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation. – WGAP INTOSAI, 1998. - http://www.nao.gov.uk/intosai/wgap/home.htm; Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. - Вашингтон, округ Колумбия: Международный валютный фонд, Управление по бюджетным вопросам, [2001].- 105 стр.; Российская Федерация: Оценка национальной системы финансовой отчетности. - Доклад Всемирного банка, 2001; и др.

[4] См. Принцип 3 Руководства по стандартам аудита приватизации. - Guidelines on the Best Practice for the Audit of Privatisation. – WGAP INTOSAI, 1998. - http://www.nao.gov.uk/intosai/wgap/home.htm

[5] См. там же, Разделы 2-8.

[6] Счетная палата Российской Федерации создана в 1995 г., тогда как спонтанная приватизация в Росси началась еще с конца 80-х годов. Кроме того, действующее законодательство фактически не содержит норм, регламентирующих участие органов внешнего финансового контроля в процессе приватизации, а сложившаяся практика осуществления приватизационных сделок продемонстрировала принципиальную неготовность органов исполнительной власти действовать в условиях реальной открытости, прозрачности и подконтрольности.




По теме:
Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц в Москве Дискуссия о пересмотре итогов приватизации, встреча со Степашиным
— Бизнес-газета RBC daily "Приватизации устроили тайное судилище"
— Бизнес-газета RBC daily Российские реформы признаны преступными
— Джозеф Стиглиц, лауреат Нобелевской премии по экономике "Обложить олигархов налогами!"
В США судят соратников российских реформаторов
— Жак Сапир "Макроструктурные факторы и ограничения инвестирования в России" (файл «pdf»)
— В. Андрефф “Российская приватизация: подходы и последствия”
— М. Голдман "Капитализм инсайдеров: приватизация успех или неудача?"
— Д. Эллерман “Ваучерная приватизация как инструмент холодной войны"
— М. Голдман "Приватизация в России: Возможно ли исправить ошибки?"
— Р. Макфаркар ”Введение единовременного налога на собственность, приобретенную в ходе приватизации, могло бы подтвердить ее легитимность”
— Я. Корнаи "Путь к свободной экономике: десять лет спустя (переосмысливая пройденное)"





РЕКЛАМА


РЕКОМЕНДУЕМ
 

Российские реформы в цифрах и фактах

С.Меньшиков
- статьи по экономике России

Монитор реформы науки -
совместный проект Scientific.ru и Researcher-at.ru



 

Главная | Статьи западных экономистов | Статьи отечественных экономистов | Обращения к правительствам РФ | Джозеф Стиглиц | Отчет Счетной палаты о приватизации | Зарубежный опыт
Природная рента | Статьи в СМИ | Разное | Гостевая | Почта | Ссылки | Наши баннеры | Шутки
    Яндекс.Метрика

Copyright © RusRef 2002-2017. Копирование материалов сайта запрещено