РАЗДЕЛЫ


ПАРТНЕРЫ






раздел "Статьи отечественных экономистов"

ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАССЕЛЕНИЯ

Глава 18 книги "Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики)», под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 1999"

О.С. Пчелинцев, к.э.н.; М.С. Верхунова; Е.М. Щербакова, к.э.н.

Регион, рассматриваемый через призму воспроизводства населения и трудовых ресурсов, выступает как система расселения. Сейчас проблемами расселения занимаются в основном географы и градостроители; экономическое его значение остается "за кадром". Между тем именно расселение во многом определяет условия и перспективы хозяйственного развития. Детерминация эта двоякая: во-первых, через географию спроса населения и предложения рабочей силы и, во-вторых, через развитие городов и сел как "инфраструктурного каркаса" экономики.

Драмой расселения в советские годы была урбанизация. Десяткам миллионов людей пришлось пройти через эту суровую школу. Ее обязательными уроками были разрыв с деревенским укладом, жизнь в общежитии (коммуналке, бараке), овладение городской профессией и нормами поведения. Сегодня этот "могучий поток" раздробился, а то и вовсе иссяк. В сфере расселения царит прагматический хаос, образуемый давлением рынка, разноречивыми действиями органов власти и приспособительными реакциями самого населения, включая беженцев и вынужденных переселенцев. Однако при более внимательном взгляде сквозь этот беспорядок проступают некоторые черты, определяющие развитие системы расселения на многие десятилетия вперед. Главная из них - императив сохранения созданного за советские годы жилищного фонда. Этот фонд размещен, в основном, в больших и средних городах, что, в свою очередь, предъявляет весьма четкие требования к структуре занятости, уровню доходов и образу жизни российского населения.

Настоятельного ответа требует ряд вопросов. Какие ограничения на реализацию того или иного сценария экономического развития накладывает сложившаяся в России система расселения? Возможна ли в стране масштабная дезурбанизация? Какую часть работников, выталкиваемых из промышленности, строительства и науки, способно поглотить сельское хозяйство? Как обеспечить в масштабах страны и довести до местных бюджетов и до каждой семьи тот уровень доходов, который необходим для поддержания хотя бы в минимальном порядке наших инженерных сетей и многоквартирных домов.

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ОСНОВА РАССЕЛЕНИЯ

При анализе динамики населения регионов Российской Федерации после переписи 1989 г. особенно бросаются в глаза перемены в демографическом развитии регионов Севера, на которые приходится около 70% территории России. В последнее десятилетие именно из этих районов идет наиболее бурный отток населения. Все большая часть населения России, покидая "периферию", вновь концентрируется в ее историческом "ядре".

Наибольшие потери понесли (соответственно, 45,8% и 34,9% своих жителей). За ними1 следуют Корякский, Эвенкийский и Таймырский АО (по 17-18%), Ненецкий - (13,7%), Камчатская и Мурманская области (соответственно, 13,4% и 10,0%). На 1% в год сокращалось также население Сахалинской области, республик Саха (Якутия) и Коми. В то же время довольно быстро росло население многих регионов Северного Кавказа, Поволжья и Центрального Черноземья2.

На макрорегиональном уровне крупнейшим изменением стало снижение доли населения азиатской части России. До этого на протяжении многих десятилетий она росла: с 13,3% в 1926г. до 21,9% в 1991г. Но за 1992-1996гг. население азиатской России уменьшилось на 825,4 тыс. человек, а европейской - только на 376,5 тыс. человек. В результате, доля азиатской части снизилась к началу 1997г. до 21,4%. В европейской части ускорилось падение доли Центра, зато еще быстрее стали расти доли Северного Кавказа и Поволжья.

Региональная динамика населения суммирует динамику его естественного и миграционного движения. К 1996г. естественный прирост сохранялся лишь в 13 субъектах Федерации (СФ) - республиках Северного Кавказа, некоторых автономиях Севера и Сибири и в Тюменской области. На всех остальных территориях шла естественная убыль населения. Напротив, сальдо миграции было устойчиво положительным у 61 СФ. Самый интенсивный приток мигрантов имели: Ингушетия (1,6%), Белгородская и Ленинградская области и Краснодарский край. Выезд же шел, в основном, из азиатской части и с севера европейской. В 12 регионах интенсивность оттока была выше 1%: это Чукотский АО (5,9%), Магаданская, Сахалинская и Камчатская области, Эвенкийский, Таймырский, Ненецкий, Корякский и Агинский Бурятский АО (около 2%), Мурманская область и Республика Саха (Якутия); особый случай - Республика Ичкерия (8,7%),.

Почти все регионы Севера и Дальнего Востока теряют население как в результате естественной убыли, так и в результате миграции. И, наоборот, многие регионы Европейской части и Западной Сибири, неся потери из-за естественной убыли, компенсируют их, в той или иной мере, за счет миграционного притока.

В 90-е годы существенно менялось соотношение динамики городского и сельского населения. Городское население России росло до 1990г., его доля достигла 73,9%. Однако в начале 90-х годов городское население стало уменьшаться. Этот "кризис городов" достиг своего пика в 1992г. Начиная с 1993г., убыль городского населения замедлилась, а в трех из одиннадцати районов - Центрально-Черноземном, Поволжском и Северо-Кавказском - оно вновь начало расти. Всего, за 1991-1996г. городское население России уменьшилось на 2004,7 тыс. человек, в том числе за 1996г. - на 327,5 тыс. человек. Одновременно впервые за долгие годы стало расти сельское население: с 1991 по 1994г. оно выросло на 1224 тыс. человек. С 1995г. сельское население вновь уменьшалось. В результате, доля горожан в населении, сократившаяся к началу 1995г. до 73,0%, за последующие годы возросла на 0,1 процентных пункта.

Из числа субъектов Федерации наибольшие потери городского населения понесли Магаданская область (30,6%), Республики Калмыкия и Карелия и большинство автономных округов (Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Чукотский, Эвенкийский, Таймырский и Ненецкий). В то же время быстро - больше, чем на 1% в год - росло городское население Республики Дагестан, Ставропольского края, Калужской, Белгородской и Ульяновской областей.

В наибольшей степени сократилась численность населения крупных городов (с числом жителей 500 тыс. и более) и поселков городского типа. Из крупнейших городов самые большие потери понесли Москва и Санкт-Петербург (за 1991-1996гг., соответственно, 364 и 256 тыс. человек). Выделяются также Иркутск, Пермь, Томск, Красноярск и Екатеринбург. Процесс дезурбанизации "выплеснулся" из больших городов в городские агломерации. Темпы роста входящих в них малых городов были в 2 раза ниже, чем у малых городов, расположенных вне агломераций. Правда, следует оговориться, что самые высокие темпы роста были у небольших городских поселений, "расположенных в непосредственной близости к зоне влияния города" (50-60 км для городов с населением 200-500 тыс. чел и 70-80км для городов с населением более 500 тыс. чел.).

Следует отметить, что в статистических показателях численности городского населения отразилось преобразование большого числа поселков городского типа (ПГТ) в села. Число ПГТ сократилось с 2204 на начало 1991г. до 1994 на начало 1997г., а численность проживающего в них населения - на 13,9%. Причинами ликвидации ПГТ стали как утрата прежних ожиданий, связанных с урбанизацией, так и конкретные преимущества селян при получении (и в налогообложении) земельных участков.

Анализ связи динамики городского населения в 1989-1996гг. с социально-экономическими показателями дал следующие результаты. В регионах, где городское население росло, наиболее значимыми оказались: 1) доля занятых в сельском хозяйстве (положительную связь с ней можно интерпретировать как потенциал сельской миграции); 2) доля занятых в промышленности (отрицательная связь). Для регионов с убылью городского населения наиболее значимыми оказались финансовые показатели: показатели: темпы убыли городского населения населения тем меньше, чем больше дотируется регион (и чем выше его бюджетная обеспеченность), и наоборот, тем больше, чем выше степень его донорства.

Абсолютная естественная убыль сельского населения также началась в 1992г. Однако превышение въезда в сельские поселения над выездом из них и преобразование в села части бывших ПГТ привели к тому, что за период после переписи 1989г. число сельских жителей выросло. Этот прирост приходится, в основном, на Северный Кавказ (675,7 тыс. человек3), Поволжье и Урал.

Как уже отмечалось, динамика населения регионов во многом определяется процессами миграции. Зоной абсолютного оттока населения (см. рис. 1)4 стали практически все районы Севера - от Мурманска до Чукотки (но с внушительным исключением в виде Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов). К ним добавляется весь юг Дальнего Востока, начиная с Читинской области, республики Тыва и Калмыкия и два автономных округа - Усть-Ордынский и Коми-Пермяцкий. Парадокс здесь в том, что многие из этих районов являются, по экономическим показателям, едва ли не самыми благополучными. Причина проста: после приватизации доходы от добычи полезных ископаемых достаются только персоналу добывающих отраслей (если не считать многочисленных посредников). Осталась практически без работы огромная армия строителей. Резко упали заработки бюджетников, не говоря уже о доходах пенсионеров. В результате, при общей стабильности промышленного производства на Севере выгоды от него стали значительно более локализованными. Это и вызывает массовое бегство из таких относительно благополучных в промышленном отношении районов, как Якутия, Ненецкий автономный округ, Чукотка и др. Данная тенденция может рассматриваться как значимая для России в целом в том смысле, что даже если экономический рост и возобновится в рамках сырьевого сценария, то выгоды и невыгоды от него будут так поляризованы, что большая часть населения почувствует на себе только невыгоды.

Если теперь обратиться к рис.2 ("Интенсивность миграционного притока"), то бросается в глаза его четкая локализация в районах юга и запада России5 - до Пскова и Новгорода на север и до Башкирии и Оренбурга на восток.

На востоке страны районами въезда являются Новосибирск, Кемерово и Республика Алтай, а на Севере - Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа. Бросается в глаза, что сразу за Иркутском зона приема мигрантов резко обрывается. Причина - высокие транспортные тарифы, превратившие не только Дальний Восток, но и Забайкалье в фактически отрезанный от России эксклав.

Таковы сдвиги в географии населения. За ними - глубокие изменения в структуре промышленности. Впервые за многие десятилетия основой промышленного комплекса России стали регионы-производители топлива, сырья и промежуточной продукции - Тюмень (с округами), Красноярск, Кузбасс, Свердловск, Челябинск, Мурманск. В Европейской части это правило подтверждают Вологда и Липецк с их металлургией. Ни один из старых промышленных районов - ни Москва, ни Петербург, ни Иваново, ни Тула, ни Владимир с Нижним Новгородом, в которых обрабатывающая промышленность зарождалась и в течение более ста лет "тянула" за собой всю страну, отныне не входит в "элиту" промышленных районов России6. Это, в лучшем случае, "промышленные середняки".

Данные свидетельствуют: в России, в основном, сформировалась новая четырехполюсная иерархия регионов, основанная на доминировании столичного торгово-банковского капитала (Москва) и районов добычи экспортного топлива и сырья (Северо-Восток) над стагнирующими "Промышленным Поясом"7 и аграрным Югом.

ПОЛИТИКА РАССЕЛЕНИЯ СЕГОДНЯ

Именно расселение как "человеческое измерение" регионального развития должно задавать ему цель. Этот принцип реализован, например, в Швеции, где главной целью региональной политики объявлено поддержание демографического равновесия между всеми регионами и населенными пунктами. То есть, речь идет, по существу, о профилактике негативных последствий урбанизации и миграции. Иначе обстоит дело с отечественными программами регулирования миграций. В них упор сделан фактически на "лечение" последствий стихийно развертывающейся миграции посредством адресной социальной поддержки определенных категорий переселенцев. При этом не учитывается, что с начала 90-х годов изменился сам стереотип межрайонной миграции. Если еще вчера она являлась "зеркалом" форсированной индустриализации и урбанизации, то сегодня этот процесс определяется, в первую очередь, грубыми потребностями этнической консолидации"8. Чтобы понять характер этого изменения, уместно напомнить, что в нашей литературе, начиная с 60-х годов, утвердилась точка зрения, связывавшая миграцию с межрайонными различиями в уровне жизни. В 90-е годы эти разрывы резко выросли. И естественно было ожидать, что миграционная подвижность тоже повысится. Однако этого не произошло: наоборот, с 1989г. по 1996г. годовой миграционный оборот (сумма прибытий и выбытий) в России снизился с 12,5 млн. человек до 6,7 млн. человек. Конечно, стало намного больше беженцев и вынужденных переселенцев. Но их поток не компенсировал падения числа "нормальных", экономических мигрантов.

Причина проста: помимо сил миграционного "выталкивания" (с ними у нас "все в порядке") необходимы и силы миграционного притяжения. А вот с ними дело обстоит из рук вон плохо. Угнетающее воздействие на миграцию оказывает общая нестабильность. Из-за падения уровня жизни у многих людей просто нет денег для переезда и устройства на новом месте. Почти прекратилось создание новых рабочих мест. Наконец, практически недоступным стало жилье.

Сейчас главным инструментом миграционной политики считается "Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы". Она действительно провозглашает в качестве одной из целей "преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции" и намечает отдельные шаги в этом направлении - усиление иммиграционного контроля, создание медико-реабилитационных центров и т.п. Однако эти меры не меняют общего, сугубо либерального отношения к миграции как к процессу индивидуального выбора места жительства ("свобода передвижений"). Мы считаем такую установку принципиально неверной. И дело здесь не только в том, что свободы выбора в миграции сейчас заведомо меньше, чем в последние десятилетия советского периода. Гораздо важнее то, что миграция, по самой сути, является процессом не индивидуального, а двустороннего выбора (взаимодействия между индивидом и группой), в рамках которого не только мигрант решает, где ему жить, но и община (страна), на территорию которой он собирается переехать, решает, нужен ли ей такой гражданин. Соответствующая процедура, на примере швейцарской общины прошлого века, хорошо описана у А.И. Герцена в "Былом и думах". А значит, наряду с правами личности должны быть признаны права общины, включая право отказать данному мигранту во въезде, если рабочего места для него нет или если его поведение создает угрозу общественной безопасности или культурной идентичности общины-реципиента9. т.е., свобода выбора места жительства неотделима от ответственности за эффективную занятость мигранта и членов его семьи и за сохранность культурно-исторического наследия.

Другой документ - "Концептуальная программа строительства жилья на территории Российской Федерации для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к нему районов" - представляет попытку упорядочить самый массовый миграционный поток - переселение с Севера - путем строительства жилья в районах въезда. Это, безусловно, противоречит модному лозунгу "перевода жилья из сферы государственных обязательств в область частной ответственности". Но нельзя забывать, что в ходе реформы были уничтожены сбережения целого поколения северян, за что принять ответственность государство просто обязано. Одним из способов решения этой задачи могло бы стать досрочное восстановление для жителей Крайнего Севера (независимо от возраста) их ликвидированных в 1992г. сбережений с зачислением соответствующих сумм на специальные инвестиционные счета, предназначенные только для строительства жилья в районах въезда.

К сожалению, приводимые в Программе оценки избыточного населения Севера разноречивы (от 1,3 млн. человек до "не более полумиллиона человек"). А ведь есть еще так называемая "скрытая перенаселенность". (По оценке самих авторов Программы - 18,7%, т.е. 2 млн. человек). Впрочем, в реальной жизни первыми уезжают с Севера не "избыточные" пенсионеры, а, наоборот, более молодые, образованные и энергичные граждане, занятые на самых важных рабочих местах - в добывающей промышленности.

Реализация данной Программы зависит от того, по какому пути пойдет развитие российской экономики. Если это будет продолжение развития по "сырьевому варианту", то следует ожидать, со временем, "замораживания" численности рабочей силы на Севере - как из-за отсутствия сколько-нибудь широких альтернатив занятости на "Большой Земле", так и из-за невозможности быстрого обновления северной техники в условиях развала отечественного машиностроения. Если же удастся сохранить технологический базис российской экономики, то экономически рациональный отток рабочей силы с Севера может даже ускориться.

Другим направлением регулирования расселения стала разработка программ для отдельных групп городов10. И, наконец, документом, определяющим главные направления государственной политики расселения, является "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации". Документ под таким же названием разрабатывался и в советские годы. Однако различие между ними принципиально: новая Генсхема не считает целью комплексное преобразование всей системы расселения - ведь это означало бы нарушение суверенного права граждан на свободный выбор места жительства.11 Вместо этого она ставит во главу угла выполнение обязательств федерального Правительства по расселению беженцев и вынужденных переселенцев, увольняемых из армии офицеров, "чернобыльцев" и других категорий "льготников". Т.е. вмешательство государства предусматривается только там, где оно неизбежно.

Можно по-разному относиться к этой либеральной парадигме. Мы, например, считаем, что при таком подходе государственное регулирование никуда не исчезает. Оно лишь перемещается из области прямого распределения ресурсов в сферу обеспечения (и постоянного поддержания) условий действительно свободного выбора. Иначе, как показывает опыт, право выбора места жительства, как и любое другое право, будет реализоваться лишь для небольшой части населения. И хотя исследования методов такого обеспечения у нас пока не проводилось, можно, со ссылкой на международный опыт, уверенно сказать, что это будет очень жесткое и очень эгалитарное регулирование, не имеющее ничего общего с нынешней российской практикой вседозволенности для сильных.

В любом случае, Генеральная схема расселения, основанная на принципе "минимума государственного вмешательства", будет страдать тем формальным недостатком, что она охватывает лишь меньшинство населения ("льготников"). Все остальные жители страны и процессы, идущие в системе расселения в целом, оставляются без внимания, пускаются на самотек. Такой подход был бы верен, если бы задача общественного управления сводилась к расходованию ограниченных ресурсов федерального бюджета. Но перед обществом и государством всегда стоит задача регулирования общей динамики расселения. А значит, что нужна новая Генсхема, сводящая воедино социально-территориальные и инфраструктурные аспекты всех федеральных программ и опирающаяся, как это было в советские годы, на Комплексный прогноз развития и размещения производительных сил (тогда это называлось "Генсхемой размещения").

УСЛОВИЯ ПОВОРОТА К НОВОЙ ПОЛИТИКЕ РАССЕЛЕНИЯ.

Наиболее общей основой поворота к новой политике расселения является переход от "шоковой терапии" к комплексному реформированию производственно-технологической, финансово-ценовой и социально-институциональной структур экономики. В рамках этой новой концепции регионы перестают быть пассивной совокупностью хозяйственных ячеек, объединяемых лишь расположением на одной территории. Они превращаются в социально-пространственную основу ("каркас") нового воспроизводственного механизма, обеспечивающего движение от "экономики использования ресурсов" к экономике их системного воспроизводства12. А значит, регионы и лежащие в их основе системы расселения начинают выступать в качестве субъектов устойчивого развития. Этот термин у нас в отличие от Запада все еще мало популярен. Но за ним стоит попытка создать идейный противовес нынешней модели поляризованного развития. Применительно к регионам речь идет не о привычном "выравнивании", а о более сложном понятии межрайонного равновесия, т.е. о достижении необходимой связности в уровнях регионального развития.

Сейчас в основу Генеральной схемы и федеральных программ положена, как уже отмечалось, необходимость расселения на территории России беженцев и вынужденных переселенцев. Нисколько не отрицая важности этой задачи, мы тем не менее должны заметить, что гораздо более масштабным и важным с точки зрения общего развития системы расселения представляется процесс перехода городского населения России от десятилетий вынужденной, по существу, миграции и урбанизации и неотделимой от нее барачной неустроенности к цивилизованной оседлости, "прирастания к месту".

В этих условиях основой концепции "Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации" должно стать, на наш взгляд, органическое развитие существующей системы расселения. Основные черты такого развития давно определены во множестве документов градостроительного проектирования -районных планировок, генеральных планов городов, территориальных комплексных схем охраны природы и др. Однако их реализация наталкивается на препятствия, заложенные в институциональной системе. Раньше таким препятствием было доминирование ведомственного сектора, сегодня - коммерческого. Поэтому важным условием перехода к органическому расселению является формирование муниципального, сектора экономики - образуемого отраслями инфраструктуры и социальной сферы.

Этот сектор принципиально отличается как от частного, так и от государственного. Его основу составляют отрасли с замедленным оборотом капитала, ориентированные, в значительной мере, на достижение неэкономических целей, значит, его никогда не удастся организовать полностью на коммерческой основе. В то же время, в отличие от государственного сектора, он не является внеэкономической нагрузкой на общество (такой как армия или полиция), а, наоборот, выполняет функции, являющиеся, с точки зрения долгосрочной перспективы, наиболее продуктивными. Можно даже сказать, что муниципальный сектор, вместе с сектором домашних хозяйств, образует целевую сферу экономики, в то время как рыночный и государственный сектора исполняют по отношению к ней, в основном, инструментальную функцию. А значит, должна быть пересмотрена неолиберальная точка зрения на муниципальный сектор как на политико-экономический аналог государственного сектора, подлежащий ограничению и сокращению в пользу частного сектора13.

В действительности, социально-экономическая природа муниципального сектора определяется политико-правовой спецификой местного самоуправления как технологии равноправного сотрудничества всех участников территориального развития, основанной на отказе от административного и переходе к координационному ("сетевому") управлению. В этом своем качестве (как система координационных отношений) муниципальный сектор противостоит не только командной экономике, но и рынку. Уже отмечалось, что задачи региональной политики, такие как развитие инфраструктуры, обеспечение занятости, оптимизация расселения, не решаются автоматическим действием рынка, являются, пользуясь любимым термином западных экономистов, классической областью "рыночных провалов" 14

Финансовые условия поворота к новой политике расселения связаны с развитием территориального управления собственностью и формированием, по примеру Москвы, региональных и городских инвестиционно-кредитных систем.

Другой важной предпосылкой должна стать рыночная организация землепользования (с использованием всей гаммы возникающих при этом рентных категорий и отношений). Сейчас в качестве универсального решения этой проблемы предлагается приватизация земельных участков. Но, по крайней мере, для городских земель экономически рациональным решением является развитие аренды. Аренда успешно работает в условиях как частной, так и государственной собственности на землю. Например, в Гонконге земля находится в собственности города и предоставляется в аренду на срок не более 50 лет путем проведения открытых аукционов. При этом в договор аренды включается условие застройки участка в строгом соответствии с определенной для него функцией. В результате, практически исключена спекуляция землей, сумму налогов на заработную плату и прибыль удается удерживать в пределах 15%, а город обеспечивает из своего бюджета бесплатное здравоохранение и частично - образование. Видимо, необходима разработка (в дополнение к недавно принятому Градостроительному кодексу РФ) специального Закона о зонировании. На их основе должна быть скорректирована вся существующая градостроительная документация, включая генеральные планы городов.

Список такого рода инструментов может быть продолжен. Важно, однако, дать им обобщенное выражение. Таким выражением могла бы стать (по аналогии с принятой в 1997 г. "Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций") специальная концепция реформирования городов и систем расселения.

Что касается специальных условий поворота к новой политике расселения, т.е. условий, лежащих на стороне самого расселения, то здесь, по нашему мнению, упор должен быть сделан на отслеживание и прогнозирование долгосрочных последствий урбанизации.

РАССЕЛЕНИЕ И УРБАНИЗАЦИЯ

Эволюция расселения определяется общей направленностью социально-экономического развития. В ее основе - механизмы территориальной концентрации производства и населения, выступающей в трех последовательных формах: точечного города, городской агломерации и субурбанизации. Эта объективная эволюция расселения выдвигает вполне определенные требования к его стратегии. Главное из них - учет конкретной стадии, на которой находится система расселения. Переход от этой стадии к следующей и должен определять содержание политики расселения. Сегодня такой целью является создание на базе городских агломераций интегрированных (групповых) систем городских и сельских населенных мест.

Еще в начале 60-х годов многие исследователи обратили внимание на то, что в развитых странах ставший уже привычным городской рост сменился процессом субурбанизации (оттока населения и производства центральных городских ядер в пригородные зоны с формированием на их основе обширных урбанизированных зон).15 Производственную основу такого развития заложила организация в пригородных зонах промышленных, а в дальнейшем и научно-технических зон ("технопарков") для размещения в них филиалов и специализированных цехов предприятий, выносимых из крупного города. Именно в таких зонах и размещалось, начиная с 50-х гг., большинство промышленных предприятий в странах Запада. Другими факторами, влияющими на субурбанизацию, являются: уровень развития малоэтажного строительства; автомобилизация, сочетание индивидуального и общественного транспорта; взаимодействие агломераций с межгородской периферией, где в более отдаленной перспективе будут формироваться новые центры расселения.

В отечественной науке главным выражением данной идеи стала концепция групповых систем населенных мест - взаимосвязанного развития близлежащих городских и сельских поселений на основе единой транспортной инфраструктуры и сети обслуживания. Экономические и социально-культурные преимущества крупных городов соединяются при этом с экологическим и территориальным потенциалом межгородской периферии.16 К сожалению, эти разработки не получили широкого развития. Вообще, регионалистика в СССР рассматривалась, в основном, как наука о размещении производства и формировании территориальных хозяйственных комплексов. Все, что относится к расселению - экология, жилье, недвижимость, организация землепользования - и что образует основное содержание региональной науки на Западе, было "задвинуто" в прокрустово ложе ведомственной градостроительной науки. А ведь именно эти сферы, в совокупности определяющие систему расселения, создают материально-пространственную основу социальной ориентации экономики. В результате, субурбанизация в нашей стране задержалась, по меньшей мере, на три десятилетия (мы имеем в виду то, что некоторые предпосылки этого процесса, такие как массовое жилищное строительство и появление высоких технологий в космическом и оборонном комплексах сложились еще к началу 60 гг.).

Следует признать, что в России процесс субурбанизации будет протекать все же не так, как на Западе. Там основой субурбанизации служит, как известно, строительство капитальных семейных домов с переездом в них горожан на постоянное жительство и соответствующими изменениями средств транспорта и образа жизни. У нас, с учетом климата и финансовых возможностей большинства населения, субурбанизация пойдет скорее всего (как она, впрочем, уже идет на протяжении нескольких десятилетий) путем массового строительства в пригородных зонах вторых жилищ, приспособленных и используемых для проживания только в теплое время года.

И в данной области важную роль должен сыграть муниципальный сектор. Это определяется:

1) невозможностью для большинства семей строить и обслуживать сразу два жилища только собственными силами;

2) необходимостью большей, чем на Западе, опоры на общественный транспорт;

3) общим переносом центра тяжести социальной солидарности - в условиях упадка большей части трудовых коллективов и коммерциализации остающихся - на уровень местных общин.

Важным следствием "модели двух жилищ" должно стать изменение концепции внутригородского строительства. Мы имеем в виду переход от массового типового многоэтажного строительства на свободных территориях к реконструкции жилого фонда с формированием разноэтажной и высокоплотной малоэтажной застройки на основе адресного индивидуального проектирования.

Чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию1 Величина зоны активного влияния для городов с населением 1 млн. человек и более составляет сейчас 70-80 км, для городов с населением от 250 тыс.- до 1 млн. человек - 50-60 км, для городов с населением 100-250 тыс. человек - 30-40 км и для городов с населением менее 100 тыс. человек - 20-25 км. Для Москвы граница зоны активного влияния проходит сейчас на расстоянии 120 км.17. Влияние города проходит по следующим направлениям.

1. С приближением к городу слабеет миграционный отток из села. Так, если в целом по Нечерноземью численность сельского населения в 1959-84гг. уменьшилась на 43%, то в радиусе 2-х часовой доступности растущих городов демографические потери оказались в 2 раза меньше18.

2. Растет маятниковая миграция и доля занятых несельскохозяйственным трудом.

3. Близость к крупному городу резко улучшает условия ведения сельского хозяйства. Каналы этого влияния многообразны но экономическая суть их едина: это дифференциальная рента по положению (разность в производственных и транспортных издержках между удаленными и близлежащими к городу сельскохозяйственными предприятиями).

Уже к концу 80-х годов абсолютное большинство рентабельных хозяйств России располагалось в зоне полутора-двухчасовой доступности до областного центра В конце 80-х гг. урожайность и продуктивность животноводства в "передовых" районах Московской области была примерно в 2 раза выше, чем в "отстающих". Объяснение простое - по подсчетам Г.В. Иоффе, "передовые" районы были удалены от Москвы в среднем на 76 минут езды, а "отстающие" - на 128 минут.

Сейчас из-за резкого удорожания транспорта эти различия только усилились.

Что касается малых и средних городов, то здесь важно преодолеть унаследованный от прошлого стереотип развития их прежде всего путем создания новых промышленных предприятий. Многие такие города должны развиваться как центры отдыха, туризма, природоохранной деятельности, кустарных и художественных промыслов.

Отметим, что с глобальной точки зрения, наиболее перспективной стратегией расселения на большей части территории России (не только для зоны Севера, но и для многих обезлюдевших районов Нечерноземья) является экологизация. Т.е., города должны стать центрами не просто расселения, но экологического обустройства окружающих территорий - ландшафтного проектирования, создания экопарков.

На экологизацию "работают", в конечном счете, процессы автомобилизации, строительства вторых жилищ и филиализации промышленности. Но самым мощным фактором, ускоряющим ее развитие, могут стать современные информационные технологии, такие как система "Интернет", позволяющие, при относительно небольших издержках покончить с вековой изоляцией российской глубинки, интегрировать ее непосредственно в глобальную сеть деловых и человеческих контактов. С учетом наших расстояний, климата и состояния дорожной сети, это приобретает особую ценность.

1 Мы не касаемся здесь динамики населения Чеченской и Ингушской республик, которые, по имеющимся экспертным оценкам, суммарно потеряли за эти годы (по сравнению с бывшей Чечено-Ингушской АССР) 36,2% своего населения.

2 Лидируют здесь Дагестан (рост на 15,0%), Ставропольский (на 9,6%) и Краснодарский (8,3%) края, Ульяновская, Белгородская и - за пределами этих трех районов - Калининградская области (7%).

3 В том числе в Ростовской области - 172,2 тыс., Дагестане - на 168,9 тыс., Краснодарском крае - на 175,2 тыс. и Ставропольском крае - на 89,2 тыс.человек.

4 Перечень регионов, обозначенных на этой и последующих картах номерами, дан в конце главы. В том же порядке располагаются и районы на рис.

5 Ясно видна растущая роль неденежных преимуществ, таких как климат, политическая стабильность, этническая однородность, наличие инфраструктуры, географическое положение. Поэтому данные о миграции говорят о реальных межрайонных различиях в уровне жизни гораздо больше, чем статистика денежных доходов.

6 Исключением из этого правила является, на первый взгляд, Самарская область с ее АвтоВАЗ'ом. Но искусственная природа этого феномена, его связь с высокими ввозными пошлинами на импортные автомобили, не вызывает сомнений.

7 Таким образом, Россия демонстрирует инверсию понятия "старопромышленный район": в этой роли впервые выступают не порождения XIX века - угольно-металлургические бассейны, а, наоборот, районы обрабатывающей промышленности, науки и техники.

8 Пчелинцев О. Социально-экономический кризис в пространственном измерении.// - Общественные науки и современность, 1993, N 2.

9 Демография и миграции стали сегодня настоящим " l ' enfant terrible " для экономического либерализма. Поток переселенцев из стран "Третьего мира" и Восточной Европы за короткое время изменил настроения западной общественности. Еще вчера возмущавшаяся "железным занавесом", она требует сегодня усиления бюрократических препон на пути нежеланных мигрантов. В результате, практически во всех развитых странах применяются системы квотирования миграции, которые не грех бы позаимствовать и России, поставив, в частности, квоту приема экономических мигрантов из стран СНГ в обратную зависимость от числа русскоязычных беженцев и вынужденных переселенцев из данной республики.

10 Примером может служить Федеральная программа "Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России".

11 Опасения на этот счет отражают наследие нашей новейшей истории: ведь в первые десятилетия советского периода политика расселения сводилась к переброске рабочей силы в "места, не столь отдаленные" по воле плановых и иных компетентных органов. На самом деле, речь идет, конечно, не о прикреплении людей к определенным местам жительства, а о формировании систем расселения.(субординированных сетей городов и сельских поселков)

12 Это особенно важно для инфраструктуры и социальной сферы - отраслей, в которые частный капитал идет крайне неохотно. Но именно эти отрасли ведут за собой процесс регионального развития. А значит, лидером и инициатором инвестиций в регионы должно стать государство.

13 Наиболее наглядным проявлением этой позиции стала установка на снижение доли территориальных бюджетов в составе ВВП. Речь идет не только о некорректности суммирования местных бюджетов с бюджетами субъектов Федерации. Бессмысленна сама установка на создание сверхдефицитной экономики в муниципальном и государственном секторах для компенсации последствий приватизации.

14 Пчелинцев О.С., Арянин А.Н., Верхунова М.С., Щербакова Е.М. Новые тенденции в развитии регионов России и экономическая политика федерального центра.// Проблемы прогнозирования, 1998, N 3.

15 В последние десятилетия (в США - с начала 70-х годов) в ряде стран Запада стала все отчетливее проявляться тенденция перерастания субурбанизации в дезурбанизацию.

16 На Западе в этой роли выступает т.н. волновая теория урбанизации - циклического взаимодействия городов с сельской местностью, ареной которого становятся, в первую очередь, пригородные районы.

17 Вопросы географии. Московский столичный регион. М.: Мысль, 1988.

18 Иоффе Г.И. Нечерноземье: социальная география и хозяйство. М.: 1986.

ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАССЕЛЕНИЯ

О.С.Пчелинцев, к.э.н.; М.С.Верхунова; Е.М.Щербакова, к.э.н.

Регион, рассматриваемый через призму воспроизводства населения и трудовых ресурсов, выступает как система расселения. Сейчас проблемами расселения занимаются в основном географы и градостроители; экономическое его значение остается "за кадром". Между тем именно расселение во многом определяет условия и перспективы хозяйственного развития. Детерминация эта двоякая: во-первых, через географию спроса населения и предложения рабочей силы и, во-вторых, через развитие городов и сел как "инфраструктурного каркаса" экономики.

Драмой расселения в советские годы была урбанизация. Десяткам миллионов людей пришлось пройти через эту суровую школу. Ее обязательными уроками были разрыв с деревенским укладом, жизнь в общежитии (коммуналке, бараке), овладение городской профессией и нормами поведения. Сегодня этот "могучий поток" раздробился, а то и вовсе иссяк. В сфере расселения царит прагматический хаос, образуемый давлением рынка, разноречивыми действиями органов власти и приспособительными реакциями самого населения, включая беженцев и вынужденных переселенцев. Однако при более внимательном взгляде сквозь этот беспорядок проступают некоторые черты, определяющие развитие системы расселения на многие десятилетия вперед. Главная из них - императив сохранения созданного за советские годы жилищного фонда. Этот фонд размещен, в основном, в больших и средних городах, что, в свою очередь, предъявляет весьма четкие требования к структуре занятости, уровню доходов и образу жизни российского населения.

Настоятельного ответа требует ряд вопросов. Какие ограничения на реализацию того или иного сценария экономического развития накладывает сложившаяся в России система расселения? Возможна ли в стране масштабная дезурбанизация? Какую часть работников, выталкиваемых из промышленности, строительства и науки, способно поглотить сельское хозяйство? Как обеспечить в масштабах страны и довести до местных бюджетов и до каждой семьи тот уровень доходов, который необходим для поддержания хотя бы в минимальном порядке наших инженерных сетей и многоквартирных домов.

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ОСНОВА РАССЕЛЕНИЯ

При анализе динамики населения регионов Российской Федерации после переписи 1989 г. особенно бросаются в глаза перемены в демографическом развитии регионов Севера, на которые приходится около 70% территории России. В последнее десятилетие именно из этих районов идет наиболее бурный отток населения. Все большая часть населения России, покидая "периферию", вновь концентрируется в ее историческом "ядре".

Наибольшие потери понесли (соответственно, 45,8% и 34,9% своих жителей). За ними1 следуют Корякский, Эвенкийский и Таймырский АО (по 17-18%), Ненецкий - (13,7%), Камчатская и Мурманская области (соответственно, 13,4% и 10,0%). На 1% в год сокращалось также население Сахалинской области, республик Саха (Якутия) и Коми. В то же время довольно быстро росло население многих регионов Северного Кавказа, Поволжья и Центрального Черноземья2.

На макрорегиональном уровне крупнейшим изменением стало снижение доли населения азиатской части России. До этого на протяжении многих десятилетий она росла: с 13,3% в 1926г. до 21,9% в 1991г. Но за 1992-1996гг. население азиатской России уменьшилось на 825,4 тыс. человек, а европейской - только на 376,5 тыс. человек. В результате, доля азиатской части снизилась к началу 1997г. до 21,4%. В европейской части ускорилось падение доли Центра, зато еще быстрее стали расти доли Северного Кавказа и Поволжья.

Региональная динамика населения суммирует динамику его естественного и миграционного движения. К 1996г. естественный прирост сохранялся лишь в 13 субъектах Федерации (СФ) - республиках Северного Кавказа, некоторых автономиях Севера и Сибири и в Тюменской области. На всех остальных территориях шла естественная убыль населения. Напротив, сальдо миграции было устойчиво положительным у 61 СФ. Самый интенсивный приток мигрантов имели: Ингушетия (1,6%), Белгородская и Ленинградская области и Краснодарский край. Выезд же шел, в основном, из азиатской части и с севера европейской. В 12 регионах интенсивность оттока была выше 1%: это Чукотский АО (5,9%), Магаданская, Сахалинская и Камчатская области, Эвенкийский, Таймырский, Ненецкий, Корякский и Агинский Бурятский АО (около 2%), Мурманская область и Республика Саха (Якутия); особый случай - Республика Ичкерия (8,7%),.

Почти все регионы Севера и Дальнего Востока теряют население как в результате естественной убыли, так и в результате миграции. И, наоборот, многие регионы Европейской части и Западной Сибири, неся потери из-за естественной убыли, компенсируют их, в той или иной мере, за счет миграционного притока.

В 90-е годы существенно менялось соотношение динамики городского и сельского населения. Городское население России росло до 1990г., его доля достигла 73,9%. Однако в начале 90-х годов городское население стало уменьшаться. Этот "кризис городов" достиг своего пика в 1992г. Начиная с 1993г., убыль городского населения замедлилась, а в трех из одиннадцати районов - Центрально-Черноземном, Поволжском и Северо-Кавказском - оно вновь начало расти. Всего, за 1991-1996г. городское население России уменьшилось на 2004,7 тыс. человек, в том числе за 1996г. - на 327,5 тыс. человек. Одновременно впервые за долгие годы стало расти сельское население: с 1991 по 1994г. оно выросло на 1224 тыс. человек. С 1995г. сельское население вновь уменьшалось. В результате, доля горожан в населении, сократившаяся к началу 1995г. до 73,0%, за последующие годы возросла на 0,1 процентных пункта.

Из числа субъектов Федерации наибольшие потери городского населения понесли Магаданская область (30,6%), Республики Калмыкия и Карелия и большинство автономных округов (Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Чукотский, Эвенкийский, Таймырский и Ненецкий). В то же время быстро - больше, чем на 1% в год - росло городское население Республики Дагестан, Ставропольского края, Калужской, Белгородской и Ульяновской областей.

В наибольшей степени сократилась численность населения крупных городов (с числом жителей 500 тыс. и более) и поселков городского типа. Из крупнейших городов самые большие потери понесли Москва и Санкт-Петербург (за 1991-1996гг., соответственно, 364 и 256 тыс. человек). Выделяются также Иркутск, Пермь, Томск, Красноярск и Екатеринбург. Процесс дезурбанизации "выплеснулся" из больших городов в городские агломерации. Темпы роста входящих в них малых городов были в 2 раза ниже, чем у малых городов, расположенных вне агломераций. Правда, следует оговориться, что самые высокие темпы роста были у небольших городских поселений, "расположенных в непосредственной близости к зоне влияния города" (50-60 км для городов с населением 200-500 тыс. чел и 70-80км для городов с населением более 500 тыс. чел.).

Следует отметить, что в статистических показателях численности городского населения отразилось преобразование большого числа поселков городского типа (ПГТ) в села. Число ПГТ сократилось с 2204 на начало 1991г. до 1994 на начало 1997г., а численность проживающего в них населения - на 13,9%. Причинами ликвидации ПГТ стали как утрата прежних ожиданий, связанных с урбанизацией, так и конкретные преимущества селян при получении (и в налогообложении) земельных участков.

Анализ связи динамики городского населения в 1989-1996гг. с социально-экономическими показателями дал следующие результаты. В регионах, где городское население росло, наиболее значимыми оказались: 1) доля занятых в сельском хозяйстве (положительную связь с ней можно интерпретировать как потенциал сельской миграции); 2) доля занятых в промышленности (отрицательная связь). Для регионов с убылью городского населения наиболее значимыми оказались финансовые показатели: показатели: темпы убыли городского населения населения тем меньше, чем больше дотируется регион (и чем выше его бюджетная обеспеченность), и наоборот, тем больше, чем выше степень его донорства.

Абсолютная естественная убыль сельского населения также началась в 1992г. Однако превышение въезда в сельские поселения над выездом из них и преобразование в села части бывших ПГТ привели к тому, что за период после переписи 1989г. число сельских жителей выросло. Этот прирост приходится, в основном, на Северный Кавказ (675,7 тыс. человек3), Поволжье и Урал.

Как уже отмечалось, динамика населения регионов во многом определяется процессами миграции. Зоной абсолютного оттока населения (см. рис. 1)4 стали практически все районы Севера - от Мурманска до Чукотки (но с внушительным исключением в виде Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов). К ним добавляется весь юг Дальнего Востока, начиная с Читинской области, республики Тыва и Калмыкия и два автономных округа - Усть-Ордынский и Коми-Пермяцкий. Парадокс здесь в том, что многие из этих районов являются, по экономическим показателям, едва ли не самыми благополучными. Причина проста: после приватизации доходы от добычи полезных ископаемых достаются только персоналу добывающих отраслей (если не считать многочисленных посредников). Осталась практически без работы огромная армия строителей. Резко упали заработки бюджетников, не говоря уже о доходах пенсионеров. В результате, при общей стабильности промышленного производства на Севере выгоды от него стали значительно более локализованными. Это и вызывает массовое бегство из таких относительно благополучных в промышленном отношении районов, как Якутия, Ненецкий автономный округ, Чукотка и др. Данная тенденция может рассматриваться как значимая для России в целом в том смысле, что даже если экономический рост и возобновится в рамках сырьевого сценария, то выгоды и невыгоды от него будут так поляризованы, что большая часть населения почувствует на себе только невыгоды.

Если теперь обратиться к рис.2 ("Интенсивность миграционного притока"), то бросается в глаза его четкая локализация в районах юга и запада России5 - до Пскова и Новгорода на север и до Башкирии и Оренбурга на восток.

На востоке страны районами въезда являются Новосибирск, Кемерово и Республика Алтай, а на Севере - Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа. Бросается в глаза, что сразу за Иркутском зона приема мигрантов резко обрывается. Причина - высокие транспортные тарифы, превратившие не только Дальний Восток, но и Забайкалье в фактически отрезанный от России эксклав.

Таковы сдвиги в географии населения. За ними - глубокие изменения в структуре промышленности. Впервые за многие десятилетия основой промышленного комплекса России стали регионы-производители топлива, сырья и промежуточной продукции - Тюмень (с округами), Красноярск, Кузбасс, Свердловск, Челябинск, Мурманск. В Европейской части это правило подтверждают Вологда и Липецк с их металлургией. Ни один из старых промышленных районов - ни Москва, ни Петербург, ни Иваново, ни Тула, ни Владимир с Нижним Новгородом, в которых обрабатывающая промышленность зарождалась и в течение более ста лет "тянула" за собой всю страну, отныне не входит в "элиту" промышленных районов России6. Это, в лучшем случае, "промышленные середняки".

Данные свидетельствуют: в России, в основном, сформировалась новая четырехполюсная иерархия регионов, основанная на доминировании столичного торгово-банковского капитала (Москва) и районов добычи экспортного топлива и сырья (Северо-Восток) над стагнирующими "Промышленным Поясом"7 и аграрным Югом.

ПОЛИТИКА РАССЕЛЕНИЯ СЕГОДНЯ

Именно расселение как "человеческое измерение" регионального развития должно задавать ему цель. Этот принцип реализован, например, в Швеции, где главной целью региональной политики объявлено поддержание демографического равновесия между всеми регионами и населенными пунктами. То есть, речь идет, по существу, о профилактике негативных последствий урбанизации и миграции. Иначе обстоит дело с отечественными программами регулирования миграций. В них упор сделан фактически на "лечение" последствий стихийно развертывающейся миграции посредством адресной социальной поддержки определенных категорий переселенцев. При этом не учитывается, что с начала 90-х годов изменился сам стереотип межрайонной миграции. Если еще вчера она являлась "зеркалом" форсированной индустриализации и урбанизации, то сегодня этот процесс определяется, в первую очередь, грубыми потребностями этнической консолидации"8. Чтобы понять характер этого изменения, уместно напомнить, что в нашей литературе, начиная с 60-х годов, утвердилась точка зрения, связывавшая миграцию с межрайонными различиями в уровне жизни. В 90-е годы эти разрывы резко выросли. И естественно было ожидать, что миграционная подвижность тоже повысится. Однако этого не произошло: наоборот, с 1989г. по 1996г. годовой миграционный оборот (сумма прибытий и выбытий) в России снизился с 12,5 млн. человек до 6,7 млн. человек. Конечно, стало намного больше беженцев и вынужденных переселенцев. Но их поток не компенсировал падения числа "нормальных", экономических мигрантов.

Причина проста: помимо сил миграционного "выталкивания" (с ними у нас "все в порядке") необходимы и силы миграционного притяжения. А вот с ними дело обстоит из рук вон плохо. Угнетающее воздействие на миграцию оказывает общая нестабильность. Из-за падения уровня жизни у многих людей просто нет денег для переезда и устройства на новом месте. Почти прекратилось создание новых рабочих мест. Наконец, практически недоступным стало жилье.

Сейчас главным инструментом миграционной политики считается "Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы". Она действительно провозглашает в качестве одной из целей "преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции" и намечает отдельные шаги в этом направлении - усиление иммиграционного контроля, создание медико-реабилитационных центров и т.п. Однако эти меры не меняют общего, сугубо либерального отношения к миграции как к процессу индивидуального выбора места жительства ("свобода передвижений"). Мы считаем такую установку принципиально неверной. И дело здесь не только в том, что свободы выбора в миграции сейчас заведомо меньше, чем в последние десятилетия советского периода. Гораздо важнее то, что миграция, по самой сути, является процессом не индивидуального, а двустороннего выбора (взаимодействия между индивидом и группой), в рамках которого не только мигрант решает, где ему жить, но и община (страна), на территорию которой он собирается переехать, решает, нужен ли ей такой гражданин. Соответствующая процедура, на примере швейцарской общины прошлого века, хорошо описана у А.И. Герцена в "Былом и думах". А значит, наряду с правами личности должны быть признаны права общины, включая право отказать данному мигранту во въезде, если рабочего места для него нет или если его поведение создает угрозу общественной безопасности или культурной идентичности общины-реципиента9. т.е., свобода выбора места жительства неотделима от ответственности за эффективную занятость мигранта и членов его семьи и за сохранность культурно-исторического наследия.

Другой документ - "Концептуальная программа строительства жилья на территории Российской Федерации для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к нему районов" - представляет попытку упорядочить самый массовый миграционный поток - переселение с Севера - путем строительства жилья в районах въезда. Это, безусловно, противоречит модному лозунгу "перевода жилья из сферы государственных обязательств в область частной ответственности". Но нельзя забывать, что в ходе реформы были уничтожены сбережения целого поколения северян, за что принять ответственность государство просто обязано. Одним из способов решения этой задачи могло бы стать досрочное восстановление для жителей Крайнего Севера (независимо от возраста) их ликвидированных в 1992г. сбережений с зачислением соответствующих сумм на специальные инвестиционные счета, предназначенные только для строительства жилья в районах въезда.

К сожалению, приводимые в Программе оценки избыточного населения Севера разноречивы (от 1,3 млн. человек до "не более полумиллиона человек"). А ведь есть еще так называемая "скрытая перенаселенность". (По оценке самих авторов Программы - 18,7%, т.е. 2 млн. человек). Впрочем, в реальной жизни первыми уезжают с Севера не "избыточные" пенсионеры, а, наоборот, более молодые, образованные и энергичные граждане, занятые на самых важных рабочих местах - в добывающей промышленности.

Реализация данной Программы зависит от того, по какому пути пойдет развитие российской экономики. Если это будет продолжение развития по "сырьевому варианту", то следует ожидать, со временем, "замораживания" численности рабочей силы на Севере - как из-за отсутствия сколько-нибудь широких альтернатив занятости на "Большой Земле", так и из-за невозможности быстрого обновления северной техники в условиях развала отечественного машиностроения. Если же удастся сохранить технологический базис российской экономики, то экономически рациональный отток рабочей силы с Севера может даже ускориться.

Другим направлением регулирования расселения стала разработка программ для отдельных групп городов10. И, наконец, документом, определяющим главные направления государственной политики расселения, является "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации". Документ под таким же названием разрабатывался и в советские годы. Однако различие между ними принципиально: новая Генсхема не считает целью комплексное преобразование всей системы расселения - ведь это означало бы нарушение суверенного права граждан на свободный выбор места жительства.11 Вместо этого она ставит во главу угла выполнение обязательств федерального Правительства по расселению беженцев и вынужденных переселенцев, увольняемых из армии офицеров, "чернобыльцев" и других категорий "льготников". Т.е. вмешательство государства предусматривается только там, где оно неизбежно.

Можно по-разному относиться к этой либеральной парадигме. Мы, например, считаем, что при таком подходе государственное регулирование никуда не исчезает. Оно лишь перемещается из области прямого распределения ресурсов в сферу обеспечения (и постоянного поддержания) условий действительно свободного выбора. Иначе, как показывает опыт, право выбора места жительства, как и любое другое право, будет реализоваться лишь для небольшой части населения. И хотя исследования методов такого обеспечения у нас пока не проводилось, можно, со ссылкой на международный опыт, уверенно сказать, что это будет очень жесткое и очень эгалитарное регулирование, не имеющее ничего общего с нынешней российской практикой вседозволенности для сильных.

В любом случае, Генеральная схема расселения, основанная на принципе "минимума государственного вмешательства", будет страдать тем формальным недостатком, что она охватывает лишь меньшинство населения ("льготников"). Все остальные жители страны и процессы, идущие в системе расселения в целом, оставляются без внимания, пускаются на самотек. Такой подход был бы верен, если бы задача общественного управления сводилась к расходованию ограниченных ресурсов федерального бюджета. Но перед обществом и государством всегда стоит задача регулирования общей динамики расселения. А значит, что нужна новая Генсхема, сводящая воедино социально-территориальные и инфраструктурные аспекты всех федеральных программ и опирающаяся, как это было в советские годы, на Комплексный прогноз развития и размещения производительных сил (тогда это называлось "Генсхемой размещения").

УСЛОВИЯ ПОВОРОТА К НОВОЙ ПОЛИТИКЕ РАССЕЛЕНИЯ.

Наиболее общей основой поворота к новой политике расселения является переход от "шоковой терапии" к комплексному реформированию производственно-технологической, финансово-ценовой и социально-институциональной структур экономики. В рамках этой новой концепции регионы перестают быть пассивной совокупностью хозяйственных ячеек, объединяемых лишь расположением на одной территории. Они превращаются в социально-пространственную основу ("каркас") нового воспроизводственного механизма, обеспечивающего движение от "экономики использования ресурсов" к экономике их системного воспроизводства12. А значит, регионы и лежащие в их основе системы расселения начинают выступать в качестве субъектов устойчивого развития. Этот термин у нас в отличие от Запада все еще мало популярен. Но за ним стоит попытка создать идейный противовес нынешней модели поляризованного развития. Применительно к регионам речь идет не о привычном "выравнивании", а о более сложном понятии межрайонного равновесия, т.е. о достижении необходимой связности в уровнях регионального развития.

Сейчас в основу Генеральной схемы и федеральных программ положена, как уже отмечалось, необходимость расселения на территории России беженцев и вынужденных переселенцев. Нисколько не отрицая важности этой задачи, мы тем не менее должны заметить, что гораздо более масштабным и важным с точки зрения общего развития системы расселения представляется процесс перехода городского населения России от десятилетий вынужденной, по существу, миграции и урбанизации и неотделимой от нее барачной неустроенности к цивилизованной оседлости, "прирастания к месту".

В этих условиях основой концепции "Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации" должно стать, на наш взгляд, органическое развитие существующей системы расселения. Основные черты такого развития давно определены во множестве документов градостроительного проектирования -районных планировок, генеральных планов городов, территориальных комплексных схем охраны природы и др. Однако их реализация наталкивается на препятствия, заложенные в институциональной системе. Раньше таким препятствием было доминирование ведомственного сектора, сегодня - коммерческого. Поэтому важным условием перехода к органическому расселению является формирование муниципального, сектора экономики - образуемого отраслями инфраструктуры и социальной сферы.

Этот сектор принципиально отличается как от частного, так и от государственного. Его основу составляют отрасли с замедленным оборотом капитала, ориентированные, в значительной мере, на достижение неэкономических целей, значит, его никогда не удастся организовать полностью на коммерческой основе. В то же время, в отличие от государственного сектора, он не является внеэкономической нагрузкой на общество (такой как армия или полиция), а, наоборот, выполняет функции, являющиеся, с точки зрения долгосрочной перспективы, наиболее продуктивными. Можно даже сказать, что муниципальный сектор, вместе с сектором домашних хозяйств, образует целевую сферу экономики, в то время как рыночный и государственный сектора исполняют по отношению к ней, в основном, инструментальную функцию. А значит, должна быть пересмотрена неолиберальная точка зрения на муниципальный сектор как на политико-экономический аналог государственного сектора, подлежащий ограничению и сокращению в пользу частного сектора13.

В действительности, социально-экономическая природа муниципального сектора определяется политико-правовой спецификой местного самоуправления как технологии равноправного сотрудничества всех участников территориального развития, основанной на отказе от административного и переходе к координационному ("сетевому") управлению. В этом своем качестве (как система координационных отношений) муниципальный сектор противостоит не только командной экономике, но и рынку. Уже отмечалось, что задачи региональной политики, такие как развитие инфраструктуры, обеспечение занятости, оптимизация расселения, не решаются автоматическим действием рынка, являются, пользуясь любимым термином западных экономистов, классической областью "рыночных провалов" 14

Финансовые условия поворота к новой политике расселения связаны с развитием территориального управления собственностью и формированием, по примеру Москвы, региональных и городских инвестиционно-кредитных систем.

Другой важной предпосылкой должна стать рыночная организация землепользования (с использованием всей гаммы возникающих при этом рентных категорий и отношений). Сейчас в качестве универсального решения этой проблемы предлагается приватизация земельных участков. Но, по крайней мере, для городских земель экономически рациональным решением является развитие аренды. Аренда успешно работает в условиях как частной, так и государственной собственности на землю. Например, в Гонконге земля находится в собственности города и предоставляется в аренду на срок не более 50 лет путем проведения открытых аукционов. При этом в договор аренды включается условие застройки участка в строгом соответствии с определенной для него функцией. В результате, практически исключена спекуляция землей, сумму налогов на заработную плату и прибыль удается удерживать в пределах 15%, а город обеспечивает из своего бюджета бесплатное здравоохранение и частично - образование. Видимо, необходима разработка (в дополнение к недавно принятому Градостроительному кодексу РФ) специального Закона о зонировании. На их основе должна быть скорректирована вся существующая градостроительная документация, включая генеральные планы городов.

Список такого рода инструментов может быть продолжен. Важно, однако, дать им обобщенное выражение. Таким выражением могла бы стать (по аналогии с принятой в 1997 г. "Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций") специальная концепция реформирования городов и систем расселения.

Что касается специальных условий поворота к новой политике расселения, т.е. условий, лежащих на стороне самого расселения, то здесь, по нашему мнению, упор должен быть сделан на отслеживание и прогнозирование долгосрочных последствий урбанизации.

РАССЕЛЕНИЕ И УРБАНИЗАЦИЯ

Эволюция расселения определяется общей направленностью социально-экономического развития. В ее основе - механизмы территориальной концентрации производства и населения, выступающей в трех последовательных формах: точечного города, городской агломерации и субурбанизации. Эта объективная эволюция расселения выдвигает вполне определенные требования к его стратегии. Главное из них - учет конкретной стадии, на которой находится система расселения. Переход от этой стадии к следующей и должен определять содержание политики расселения. Сегодня такой целью является создание на базе городских агломераций интегрированных (групповых) систем городских и сельских населенных мест.

Еще в начале 60-х годов многие исследователи обратили внимание на то, что в развитых странах ставший уже привычным городской рост сменился процессом субурбанизации (оттока населения и производства центральных городских ядер в пригородные зоны с формированием на их основе обширных урбанизированных зон).15 Производственную основу такого развития заложила организация в пригородных зонах промышленных, а в дальнейшем и научно-технических зон ("технопарков") для размещения в них филиалов и специализированных цехов предприятий, выносимых из крупного города. Именно в таких зонах и размещалось, начиная с 50-х гг., большинство промышленных предприятий в странах Запада. Другими факторами, влияющими на субурбанизацию, являются: уровень развития малоэтажного строительства; автомобилизация, сочетание индивидуального и общественного транспорта; взаимодействие агломераций с межгородской периферией, где в более отдаленной перспективе будут формироваться новые центры расселения.

В отечественной науке главным выражением данной идеи стала концепция групповых систем населенных мест - взаимосвязанного развития близлежащих городских и сельских поселений на основе единой транспортной инфраструктуры и сети обслуживания. Экономические и социально-культурные преимущества крупных городов соединяются при этом с экологическим и территориальным потенциалом межгородской периферии.16 К сожалению, эти разработки не получили широкого развития. Вообще, регионалистика в СССР рассматривалась, в основном, как наука о размещении производства и формировании территориальных хозяйственных комплексов. Все, что относится к расселению - экология, жилье, недвижимость, организация землепользования - и что образует основное содержание региональной науки на Западе, было "задвинуто" в прокрустово ложе ведомственной градостроительной науки. А ведь именно эти сферы, в совокупности определяющие систему расселения, создают материально-пространственную основу социальной ориентации экономики. В результате, субурбанизация в нашей стране задержалась, по меньшей мере, на три десятилетия (мы имеем в виду то, что некоторые предпосылки этого процесса, такие как массовое жилищное строительство и появление высоких технологий в космическом и оборонном комплексах сложились еще к началу 60 гг.).

Следует признать, что в России процесс субурбанизации будет протекать все же не так, как на Западе. Там основой субурбанизации служит, как известно, строительство капитальных семейных домов с переездом в них горожан на постоянное жительство и соответствующими изменениями средств транспорта и образа жизни. У нас, с учетом климата и финансовых возможностей большинства населения, субурбанизация пойдет скорее всего (как она, впрочем, уже идет на протяжении нескольких десятилетий) путем массового строительства в пригородных зонах вторых жилищ, приспособленных и используемых для проживания только в теплое время года.

И в данной области важную роль должен сыграть муниципальный сектор. Это определяется:

1) невозможностью для большинства семей строить и обслуживать сразу два жилища только собственными силами;

2) необходимостью большей, чем на Западе, опоры на общественный транспорт;

3) общим переносом центра тяжести социальной солидарности - в условиях упадка большей части трудовых коллективов и коммерциализации остающихся - на уровень местных общин.

Важным следствием "модели двух жилищ" должно стать изменение концепции внутригородского строительства. Мы имеем в виду переход от массового типового многоэтажного строительства на свободных территориях к реконструкции жилого фонда с формированием разноэтажной и высокоплотной малоэтажной застройки на основе адресного индивидуального проектирования.

Чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию1 Величина зоны активного влияния для городов с населением 1 млн. человек и более составляет сейчас 70-80 км, для городов с населением от 250 тыс.- до 1 млн. человек - 50-60 км, для городов с населением 100-250 тыс. человек - 30-40 км и для городов с населением менее 100 тыс. человек - 20-25 км. Для Москвы граница зоны активного влияния проходит сейчас на расстоянии 120 км.17. Влияние города проходит по следующим направлениям.

1. С приближением к городу слабеет миграционный отток из села. Так, если в целом по Нечерноземью численность сельского населения в 1959-84гг. уменьшилась на 43%, то в радиусе 2-х часовой доступности растущих городов демографические потери оказались в 2 раза меньше18.

2. Растет маятниковая миграция и доля занятых несельскохозяйственным трудом.

3. Близость к крупному городу резко улучшает условия ведения сельского хозяйства. Каналы этого влияния многообразны но экономическая суть их едина: это дифференциальная рента по положению (разность в производственных и транспортных издержках между удаленными и близлежащими к городу сельскохозяйственными предприятиями).

Уже к концу 80-х годов абсолютное большинство рентабельных хозяйств России располагалось в зоне полутора-двухчасовой доступности до областного центра В конце 80-х гг. урожайность и продуктивность животноводства в "передовых" районах Московской области была примерно в 2 раза выше, чем в "отстающих". Объяснение простое - по подсчетам Г.В. Иоффе, "передовые" районы были удалены от Москвы в среднем на 76 минут езды, а "отстающие" - на 128 минут.

Сейчас из-за резкого удорожания транспорта эти различия только усилились.

Что касается малых и средних городов, то здесь важно преодолеть унаследованный от прошлого стереотип развития их прежде всего путем создания новых промышленных предприятий. Многие такие города должны развиваться как центры отдыха, туризма, природоохранной деятельности, кустарных и художественных промыслов.

Отметим, что с глобальной точки зрения, наиболее перспективной стратегией расселения на большей части территории России (не только для зоны Севера, но и для многих обезлюдевших районов Нечерноземья) является экологизация. Т.е., города должны стать центрами не просто расселения, но экологического обустройства окружающих территорий - ландшафтного проектирования, создания экопарков.

На экологизацию "работают", в конечном счете, процессы автомобилизации, строительства вторых жилищ и филиализации промышленности. Но самым мощным фактором, ускоряющим ее развитие, могут стать современные информационные технологии, такие как система "Интернет", позволяющие, при относительно небольших издержках покончить с вековой изоляцией российской глубинки, интегрировать ее непосредственно в глобальную сеть деловых и человеческих контактов. С учетом наших расстояний, климата и состояния дорожной сети, это приобретает особую ценность.

1 Мы не касаемся здесь динамики населения Чеченской и Ингушской республик, которые, по имеющимся экспертным оценкам, суммарно потеряли за эти годы (по сравнению с бывшей Чечено-Ингушской АССР) 36,2% своего населения.

2 Лидируют здесь Дагестан (рост на 15,0%), Ставропольский (на 9,6%) и Краснодарский (8,3%) края, Ульяновская, Белгородская и - за пределами этих трех районов - Калининградская области (7%).

3 В том числе в Ростовской области - 172,2 тыс., Дагестане - на 168,9 тыс., Краснодарском крае - на 175,2 тыс. и Ставропольском крае - на 89,2 тыс.человек.

4 Перечень регионов, обозначенных на этой и последующих картах номерами, дан в конце главы. В том же порядке располагаются и районы на рис.

5 Ясно видна растущая роль неденежных преимуществ, таких как климат, политическая стабильность, этническая однородность, наличие инфраструктуры, географическое положение. Поэтому данные о миграции говорят о реальных межрайонных различиях в уровне жизни гораздо больше, чем статистика денежных доходов.

6 Исключением из этого правила является, на первый взгляд, Самарская область с ее АвтоВАЗ'ом. Но искусственная природа этого феномена, его связь с высокими ввозными пошлинами на импортные автомобили, не вызывает сомнений.

7 Таким образом, Россия демонстрирует инверсию понятия "старопромышленный район": в этой роли впервые выступают не порождения XIX века - угольно-металлургические бассейны, а, наоборот, районы обрабатывающей промышленности, науки и техники.

8 Пчелинцев О. Социально-экономический кризис в пространственном измерении.// - Общественные науки и современность, 1993, N 2.

9 Демография и миграции стали сегодня настоящим " l ' enfant terrible " для экономического либерализма. Поток переселенцев из стран "Третьего мира" и Восточной Европы за короткое время изменил настроения западной общественности. Еще вчера возмущавшаяся "железным занавесом", она требует сегодня усиления бюрократических препон на пути нежеланных мигрантов. В результате, практически во всех развитых странах применяются системы квотирования миграции, которые не грех бы позаимствовать и России, поставив, в частности, квоту приема экономических мигрантов из стран СНГ в обратную зависимость от числа русскоязычных беженцев и вынужденных переселенцев из данной республики.

10 Примером может служить Федеральная программа "Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России".

11 Опасения на этот счет отражают наследие нашей новейшей истории: ведь в первые десятилетия советского периода политика расселения сводилась к переброске рабочей силы в "места, не столь отдаленные" по воле плановых и иных компетентных органов. На самом деле, речь идет, конечно, не о прикреплении людей к определенным местам жительства, а о формировании систем расселения.(субординированных сетей городов и сельских поселков)

12 Это особенно важно для инфраструктуры и социальной сферы - отраслей, в которые частный капитал идет крайне неохотно. Но именно эти отрасли ведут за собой процесс регионального развития. А значит, лидером и инициатором инвестиций в регионы должно стать государство.

13 Наиболее наглядным проявлением этой позиции стала установка на снижение доли территориальных бюджетов в составе ВВП. Речь идет не только о некорректности суммирования местных бюджетов с бюджетами субъектов Федерации. Бессмысленна сама установка на создание сверхдефицитной экономики в муниципальном и государственном секторах для компенсации последствий приватизации.

14 Пчелинцев О.С., Арянин А.Н., Верхунова М.С., Щербакова Е.М. Новые тенденции в развитии регионов России и экономическая политика федерального центра.// Проблемы прогнозирования, 1998, N 3.

15 В последние десятилетия (в США - с начала 70-х годов) в ряде стран Запада стала все отчетливее проявляться тенденция перерастания субурбанизации в дезурбанизацию.

16 На Западе в этой роли выступает т.н. волновая теория урбанизации - циклического взаимодействия городов с сельской местностью, ареной которого становятся, в первую очередь, пригородные районы.

17 Вопросы географии. Московский столичный регион. М.: Мысль, 1988.

18 Иоффе Г.И. Нечерноземье: социальная география и хозяйство. М.: 1986.



РЕКЛАМА


РЕКОМЕНДУЕМ
 

Российские реформы в цифрах и фактах

С.Меньшиков
- статьи по экономике России

Монитор реформы науки -
совместный проект Scientific.ru и Researcher-at.ru



 

Главная | Статьи западных экономистов | Статьи отечественных экономистов | Обращения к правительствам РФ | Джозеф Стиглиц | Отчет Счетной палаты о приватизации | Зарубежный опыт
Природная рента | Статьи в СМИ | Разное | Гостевая | Почта | Ссылки | Наши баннеры | Шутки
    Яндекс.Метрика

Copyright © RusRef 2002-2017. Копирование материалов сайта запрещено