Проблемы теории и практики управления 4/03

Государственные инвестиции
в условиях рыночных реформ в странах Латинской Америки

ВАДИМ ТЕПЕРМАН
кандидат экономических наук,
заместитель директора Института Латинской Америки РАН
Николай Холодков
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник

• В латиноамериканских странах возрастает значение государственных ценных бумаг как главного инструмента обеспечения инвестиционной деятельности
• Метод скользящего планирования государственных инвестиционных проектов позволяет координировать инвестиционную политику
• Несмотря на резкое сокращение государственного участия
в капиталовложениях, в странах региона прилагаются серьезные усилия к совершенствованию управления их потоками

Масштабная приватизация государственной собственности, начавшаяся в странах Латинской Америки в конце 80-х годов ХХ в., привела к существенному снижению роли государства в качестве непосредственного субъекта хозяйственной деятельности. Об этом свидетельствует и сокращение расходов центрального правительства к ВВП. Например, в Мексике в 1991-1995 гг. среднегодовой показатель расходов федерального бюджета составил 16% ВВП по сравнению с 27% в 1985-1988 гг. Доля же государства в общем объеме инвестиций в основной капитал снизилась с 25,4% в 1994 г. до 15,2% в 2001 г. В Аргентине участие государства в капвложениях упало с 37,6% в 1987 г. до 9,8% к 2000 г. При этом удельный вес государственных предприятий в общем объеме государственных инвестиций сократился с 75,8% в 1984-1988 гг. до 16,4% в 1993-1996 гг. В Чили доля капитальных затрат в расходной части бюджета уже длительное время не достигает 1/5, а за 1997-2001 гг. сократилась с 19,2 до 16,5%, хотя их соотношение с ВВП выше, чем в Аргентине (на уровне 4%).

Главная область капвложений – инфраструктура

Тенденция к снижению роли государства и относительному сужению инвестиционного поля его деятельности имеет долгосрочный характер. Так, в принятой Мексикой Национальной программе развития на 2002 – 2006 гг. предусматривается дальнейшее снижение доли государства на внутреннем рынке инвестиционных ресурсов примерно до 30% к 2006 г. по сравнению с 55% в 1995 – 2000 гг.

Произошло изменение отраслевой ориентации капитальных расходов государства . Поскольку многие сферы промышленности в ходе приватизации перешли в частные руки, главной областью государственных капвложений в экономически более развитых странах региона стала инфраструктура . При формировании объектов инфраструктуры активно используется частный национальный и иностранный капитал. Подобное сочетание призвано компенсировать нехватку у государства финансовых ресурсов на строительство и содержание объектов энергетики, транспорта, связи; привлечь частные капиталы в производственный сектор путем создания гарантированных рынков сбыта и уменьшения степени риска капиталовложений; выработать механизмы долгосрочного сотрудничества государственного и частного секторов. Так, в Чили с 1998 г. стала применяться система концессий объектов транспортной инфраструктуры частным компаниям, которые несут ответственность за строительство новых и эксплуатацию уже действующих дорог, мостов, терминалов и т.д. Одновременно в чилийском казначействе учрежден целевой фонд, средства которого используются для предоставления государственных гарантий при сооружении объектов инфраструктуры.

Одновременно происходит перемещение деятельности государства в сферу поддержки слабых звеньев реальной экономики , в частности малого и среднего бизнеса, оказавшегося в наиболее тяжелом положении в условиях рыночного реформирования; на реализацию природоохранных экологических проектов, не являющихся сферой интересов частного бизнеса; на решение социальных задач, включая поддержку малообеспеченных слоев населения (строительство жилья, организация системы профессионального обучения и т.д.).

В настоящее время в латиноамериканских странах возрастает значение государственных ценных бумаг в качестве главного инструмента обеспечения инвестиционной деятельности , хотя в структуре источников финансирования капитальных затрат государства заметную роль продолжают играть займы правительства и государственных компаний на внешнем рынке ссудных капиталов; кредиты транснациональных, а также международных банков.

В Колумбии , например, за 1995 – 2001 гг. объем государственных заимствований на национальном рынке ежегодно увеличивался на 31,4%. Среди источников финансирования государственных расходов доля облигаций за указанный период выросла с 43,7 до 75,6%, в том числе в заимствованиях центрального правительства страны – до 97,1%. Вместе с тем основная масса облигаций, эмитируемых центральным правительством, направлена на привлечение средств для оплаты текущих расходов, что помимо низкой доли государственных инвестиций обусловлено и растущим в последние годы дефицитом бюджета центрального правительства, который достиг в 2002 г. 4% ВВП.

Быстрый рост эмиссий государственных ценных бумаг наблюдается на Ямайке , которая по соотношению их объема с ВВП (80,7%) занимает первое место в Латинской Америке. За 1996 – 2001 гг. заимствования правительства на внутреннем рынке возросли в 3 раза, тогда как внешний долг – только на 20%. В результате доля внутреннего долга в общей структуре государственной задолженности увеличилась с 25% в 1990/91 финансовом году до 65,7% в 2001/02 году. Тем не менее, как и в Колумбии, лишь незначительная часть государственных обязательств направляется в производственный сектор: в последние годы основная функция ценных правительственных бумаг Ямайки – обслуживание внутреннего долга. Правительственной ценной бумагой, которая используется непосредственно для финансирования инвестиционных проектов, является так называемая земельная облигация ( Land Obligation ), предназначенная для компенсации владельцам земельных участков, отчуждаемых при строительстве объектов транспортной инфраструктуры. Максимальная годовая сумма эмиссии первоначально была установлена в 80 млн ямайских долларов. В 2000 г. решением парламента был введен общий допустимый лимит их размещений в 1 млрд ямайских долларов.

Еще в большей мере сопряжена с инвестиционными целями эмиссия правительственных ценных бумаг в Тринидаде и Тобаго . По законодательству этой страны государственные обязательства подразделяются на две основные категории. Это краткосрочные«билеты компенсации долга», используемые для финансирования текущих потребностей бюджета и урегулирования проблем задолженности государства перед физическими лицами, а также прочие среднесрочные и долгосрочные многофункциональные обязательства, направленные в первую очередь на обеспечение ресурсами инвестиционных проектов. Доля последних в совокупном объеме государственных облигаций возросла с 82,4% на конец 1994 г. до 92% на середину 2002 г.

Формы инвестиционной
деятельности государства

На протяжении 90-х годов изменилось соотношение между формами инвестиционной деятельности государства. В частности, в ряде латиноамериканских стран этот процесс во многом осуществляется через банки развития, которые действуют в рамках общей финансовой политики государства. Несмотря на снижение их позиций в экономической жизни, они сохранили свое влияние в качестве крупных институтов развития инвестиционного типа. Среди них в первую очередь можно выделить: в Мексике – NAFIN ( Nacional Financiera S . A . – Национальная финансовая корпорация), в Бразилии – BNDES ( Banco Nacional do Desenvolvimiento Economico y Social – Национальный банк экономического и социального развития), в Чили – CORFO ( Corporaci у n de Fomento – Корпорация развития), в Перу – COFIDE ( Corporaci у n Financiera de desarrollo – Финансовая корпорация развития), в Колумбии – IFI ( Instituto de Fomento Industrial – Институт промышленного развития) и др. Их кредитные ресурсы концентрируются на таких направлениях, как малый и средний бизнес, сельское хозяйство, внешняя торговля, городское хозяйство. Кредиты этих банков выступают в качестве альтернативного источника средств для финансирования бюджетных расходов по инвестициям. В рамках рыночной системы эти банки стали действовать в основном на условиях самоокупаемости. Мобилизация ресурсов ими осуществляется путем размещения на внутреннем рынке ценных бумаг, эмитируемых как от своего имени (под гарантию государства), так и по поручению правительства.

Велика роль в государственной инвестиционной политике бразильского BNDES , который принимает активное участие в реализации государственных инвестиционных программ и проектов, имеющих важное значение для всего хозяйственного комплекса страны. Сумма кредитов, предоставление которых одобрено на протяжении 1998 – 2000 гг., составила 44,5 млрд долл., а объем его ресурсов превысил в конце 2000 г. 55 млрд. Среди основных направлений его инвестиционной деятельности – модернизация промышленных предприятий; внешняя торговля, включая предоставление кредитов на технологическое перевооружение экспорториентированных предприятий; строительство объектов производственной инфраструктуры; программы и проекты по развитию среднего и малого бизнеса; проекты социального значения и др.

Помимо банков развития инвестиционная деятельность государства осуществляется через систему трастовых фондов сугубо целевого назначения. Их средства формируются за счет государственных трансфертов, взносов предпринимательских групп и объединений, кредитов международных финансовых организаций. Они могут создаваться в рамках центрального банка, банков развития, специальных административно-финансовых и хозяйственных формирований. Средства фондов могут расходоваться на строго целевой основе, т.е. в рамках задач, сформулированных правительством при учреждении этих фондов.

В рамках Банка Мексики (центральный банк) и под его контролем созданы, например, Фонд гарантии и развития сельского хозяйства, Специальный фонд финансирования сельского хозяйства, Специальный фонд технической помощи и гарантии сельскохозяйственных кредитов, Фонд гарантии и развития рыбной промышленности. Источники ресурсов – внутренние и внешние: переучетные операции в Банке Мексики, поступления в счет погашения ранее выданных кредитов, дотации федерального правительства, доходы от эмиссии собственных финансовых инструментов, займы Межамериканского банка развития и Всемирного банка.

В Бразилии также развита система фондов, управляемых Национальным банком экономического и социального развития. Их средства формируются за счет ресурсов, накопленных специальными фондами, находящимися под управлением банка, а также поступлений от размещения правительственных долгосрочных обязательств на внутреннем и внешнем рынках.

В Аргентине трастовые фонды используются для финансирования определенных проектов или программ. Они имеют целевое назначение. В 2003 г. предусматривается предоставить через эти фонды средства в размере 478 млн. песо (примерно 136,5 млн долл.).

Координация планов
государственных инвестиций

По-новому складывается распределение полномочий в инвестиционной деятельности между центральным правительством и территориальными образованиями – штатами, провинциями, департаментами и крупными муниципалитетами. Вместе с тем право на самостоятельное заимствование средств на местном и международных рынках для реализации инвестиционных программ им предоставлено только в наиболее крупных странах. Так, в последние годы значительно активизировалась эмиссионная деятельность отдельных департаментов и муниципалитетов Колумбии, прежде всего ее столицы Боготы. Только за 1999 – 2001 гг. объем их размещений возрос на 52%, в том числе Боготы в 3,9 раза. Сумма ценных бумаг территориальных образований, находившихся в обращении на конец 2001 г., достигла 779 млрд песо (порядка 340 млн долл.), что составило около 23% их суммарного долга (у Боготы свыше половины) ¹ . Бюджеты данной категории колумбийских заемщиков в последнее время стабильно сводятся с профицитом, что позволяет использовать полученные от размещения ресурсы для финансирования инвестиционных проектов. Государство не предоставляет гарантий по облигациям, выпускаемым департаментами и муниципалитетами и предприятиями и учреждениями, находящимися в их подчинении. Однако уже в Чили, не говоря о более мелких странах, все инвестиционные проекты регионального значения финансируются исключительно за счет трансфертов из центра.

В целом наблюдается тенденция к усилению прав самих хозяйственных субъектов на изыскание ресурсов по обеспечению своих инвестиционных программ. Например, в Чили в настоящее время единственным инструментом рынка государственных ценных бумаг, используемых напрямую для финансирования инвестиционных проектов, являются облигации государственных компаний. В то же время по числу корпоративных эмитентов и количеству эмиссий предприятия госсектора резко уступают частным фирмам, так же, как и по объемам операций. К концу 2002 г. на 65 частных корпоративных эмитентов (без финансовых структур) приходилось только четыре государственных, в обращении находились облигации государственных компаний на сумму 338 млрд песо (728,5 песо – 1 долл. США), что составило 6,9% оборота ценных корпоративных бумаг с фиксированным доходом ² . Все корпоративные ценные бумаги, выпускаемые государственными компаниями, в обязательном порядке гарантируются государством и в соответствии с национальным законодательством рассматриваются как косвенный государственный долг . Подобная практика сложилась и в Венесуэле.

В последние годы немало усилий направлено на повышение качества анализа и отбора инвестиционных проектов , осуществляемых за счет государственных ассигнований. Все чаще их экспертиза носит комплексный характер, и к ней привлекаются различные ведомства и независимые эксперты. Механизмы разработки и реализации инвестиционных проектов характеризуются национальной спецификой.

В Аргентине государственная инвестиционная политика базируется на двух основных законах – о финансовом администрировании и государственных инвестициях. Первым регулируются административная деятельность правительственных структур по формированию и исполнению бюджетной политики (в том числе и в области инвестиционных государственных программ), а также контролю за исполнением бюджета; вторым – их функции по выработке и реализации программ государственных капиталовложений на всех этапах их движения.

Работа официальных органов в этой области (их функции, полномочия, соподчиненность) определяется национальной системой государственных инвестиций. Последняя представляет собой совокупность принципов, норм и механизмов по разработке, утверждению и реализации государственных инвестиционных проектов и программ, контролю за их исполнением, порядку подготовки и предоставления отчетности, организации информационного обеспечения.

Реализация этих функций возложена на секретариат экономического программирования (структурное подразделение министерства экономики) в лице национального управления государственных инвестиций. Оно на основе предложений ведомств, автономных государственных учреждений и организаций, а также региональных органов власти формирует список приоритетных инвестиционных проектов и программ, составляет (ежегодно) Национальный план государственных инвестиций, который одновременно с проектом бюджета представляется в Конгресс для утверждения.

Законом устанавливается механизм координации между соответствующими государственными учреждениями по вопросам разработки и исполнения программ и проектов государственных инвестиций. Конкретный портфель государственных инвестиционных проектов и программ после предварительного согласования между министерствами и ведомствами утверждается кабинетом министров в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства.

Применяется метод скользящего планирования государственных инвестиционных проектов в рамках трехлетнего периода. Он позволяет проводить более скоординированную инвестиционную политику и своевременно вносить необходимые коррективы с учетом итогов каждого бюджетного года и складывающейся рыночной конъюнктуры.

Решение об эмиссии государственных обязательств для финансирования инвестиций принимается секретариатом финансов (структурное подразделение министерства экономики). При этом ни одно подразделение исполнительной власти не может формализовать операцию по выпуску ценных бумаг, если она не включена в закон о бюджете текущего года или не легализована специальным законом (декретом).

C середины 90-х годов капитальные затраты государства подразделяются на три категории:

прямые реальные инвестиции – использование государством бюджетных ресурсов на приобретение недвижимости (земли и строений), закупка машин, оборудования, технологий и т.д.;

капитальные трансферты – ассигнования министерствам, ведомствам, региональным органам власти на капитальные затраты;

финансовые инвестиции – государственные кредиты различным государственным структурам для реализации инвестиционных проектов.

В соответствии с Национальным планом государственных инвестиций на 2003-2005 гг. доля каждой из указанных категорий составила соответственно 26,1; 71,5; 2,4%.

Капитальные трансферты осуществляются преимущественно через специальные фонды (61,4% общей суммы капитальных трансфертов в 2003 г.) Из них Фонд социальной и физической инфраструктуры провинции Буэнос-Айрес – 27,04%, Национальный жилищный фонд – 25,46%, Специальный фонд развития электроэнергетики – 8,92%. Трансферты в эти фонды составят в 2003 г. 1,5 млрд песо (около 0,4 млрд долл.). Средства ассигнуются, как правило, через региональные институты, выполняющие соответствующий круг задач.

В Чили с 1997 г. действует комплексная система оценки правительственных программ, предполагающая тщательное изучение методов ее реализации и возможную результативность расходования выделенных ресурсов. С этой целью ежегодно в ходе подготовки бюджета на будущий год заключается специальное соглашение между конгрессом и министерством финансов, которое несет ответственность за выполнение бюджетных параметров. К концу 2002 г. осуществлена всесторонняя проверка 123 правительственных программ. Для обеспечения объективности и независимости экспертизы предусматривается приглашение экспертов, не связанных с деятельностью государственного аппарата.

Проверке могут быть подвергнуты социальные, экономические и институциональные программы, реализуемые государственными организациями центрального, регионального и муниципального подчинения, финансирование которых осуществляется за счет бюджета. Отбор программ для их последующей экспертизы проходит при участии конгресса с учетом рекомендаций управления бюджетом.

Оценкой правительственных программ занимается межминистерский комитет из представителей министерства по управлению секретариатом президента, министерства планирования и кооперации и министерства финансов в лице управления бюджета, которое и возглавляет работу комитета. Для анализа каждой программы комитет ежегодно на конкурсной основе отбирает трех консультантов из негосударственных организаций, исходя из критериев профессионализма. Эксперты должны выполнять работу согласно правилам, определяемым министерством финансов.

Министерства и ведомства, ответственные за выполнение ревизуемых программ, обязаны предоставить всю необходимую информацию, обосновать свою точку зрения в отношении предложенных программ, присутствовать на всех совещаниях, проведение которых сочтут нужными эксперты и министерство финансов, анализировать и комментировать промежуточные и окончательные результаты проверки, участвовать в ходе согласования спорных вопросов в случае их возникновения.

В Колумбии общий порядок государственной инвестиционной деятельности устанавливается конституцией, статьи которой требуют разработки национального плана развития, состоящего из двух частей – общей и инвестиционного плана государственных предприятий. Национальный план инвестиций утверждается специальным законом, который имеет верховенство над остальными. Все инвестиционные проекты, финансируемые из центрального бюджета, с 1989 г. в обязательном порядке заносятся в специальный банк проектов ( BAPIN ), руководство которым осуществляет Национальный департамент планирования. Он проводит первоначальную оценку проектов, предложенных государственными ведомствами и организациями, запрашивая у них в случае необходимости дополнительную информацию.

Инвестиционные возможности государства определяются исходя из прогноза состояния государственных финансов на ближайшие два года и зависят от параметров государственной задолженности. После этого составляется финансовый план, который вместе с проектом бюджета, программой внешнего финансирования и квотами инвестиций передается на рассмотрение Национального совета по экономической и социальной политике ( CONPES ).

По мнению руководства страны, система составления плана государственных капвложений несовершенна, в него при обсуждении в Конгрессе приходится вносить существенные изменения. В частности, инвестиционный бюджет центрального правительства на 2001 г. включал 124 позиции, из которых 10 отсутствовали в первоначальном проекте. При этом объем выделенных на выполнение инвестиционных программ финансовых ресурсов увеличился в окончательном варианте на 27%. В то же время государственные инвестиционные программы, как правило, не реализуются в полном объеме. Инвестиционный бюджет центрального правительства Колумбии по итогам 2001 г. исполнен на 93,3%, сумма неиспользованных средств составила 584,2 млрд песо (свыше 25 млн долл.) В связи с этим в 2002 г. принято решение о создании так называемой миссии доходов государственного сектора, которая должна будет проанализировать структуру доходов центрального правительства и департаментов и распределение фискальной нагрузки между различными сегментами госсектора и уровнями власти для предоставления рекомендаций правительству о внесении необходимых корректив.

Как показывает латиноамериканский опыт, движение в сторону усиления рыночных начал в экономике вовсе не означает снижение внимания к государственным инвестициям . Наоборот, несмотря на резкое сокращение государственного участия в капиталовложениях, в странах региона прилагаются серьезные усилия к совершенствованию управления их потоками. Хотя процедуры разработки инвестиционных программ и их реализация пока еще далеки от оптимальных, все же находятся на более высоком уровне, чем раньше.

¹ Banco de la Repdblica. Reporte de la estabilidad financiera, Bogota, julio 2002, p.49.
² Superintendencia de Valores y Seguros. Deuda por emisi у n de bonos de empresas. Santiago de Chile,